不能返税、不能补贴，招商局长们怎么办？

▲ 未来招商怎么办，招商局长们还在观望，唯一确定的是悬在头顶的招商指标还在。（视觉中国 / 图）

文｜南方周末记者 赵继林

南方周末实习生 徐溢廷 张馨予

责任编辑｜张玥

反内卷的风，吹向了地方的招商部门。

“未来的招商将越来越难。”韩栋是北方某市的投资促进(北京)中心招商主任，在一线城市招商引资六年。9月初，他在接受南方周末记者采访时表示，未来地方政府要赢得竞争，打造营商环境将成为招商重点。“现在没有哪个县市区敢把税收返还写到优惠政策里，一刀切了。”

税收返还，是针对税收的地方留存部分，在不超过留成比例的情况下，向企业返还部分税款。流程上，由税务部门先对纳税人正常征税，然后地方政府把留存部分按比例再返给企业，形成“先征后返”。

韩栋的直觉来自政策的波动。

2024年8月1日，《公平竞争审查条例》正式施行，第十条明确提出起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠；不得给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴。

6月底，上海市就发布了《上海市招商整改任务清单“二十条”》，要求立即清理与税收挂钩的产业扶持政策，全面禁止“税收优惠政策”招商行为。

今年以来，从中央到地方发布的多个文件，都指向规范地方招商引资制度，打破过去拼土地、拼税费、拼补贴的“内卷式”招商格局。这意味着，政府在招商引资时的任何承诺，都需经过严格的法律审查，确保其合法合规，并能在后续的执行过程中得到切实履行。

税收优惠、财政补贴到底伤害了什么？如果政策收紧，地方政府又该何去何从？

2014年，一家中国制造业公司在海外寻找产能扩张地，一座小城抛出了橄榄枝：雇用的员工超过1500人，政府每年发几十万美元的补贴，雇得越多发得越多。企业在当地的工厂用地也会被免去一部分产权税。

这家公司算了一笔账，综合人工成本与税、费考虑，中国的工厂与海外的工厂开支基本持平。当地建厂还能节省长途运输的费用。

这家企业正是福建商人曹德旺开办的福耀玻璃，招商引资的政府，是美国俄亥俄州代顿地区的莫瑞恩市。

实际上，国内不少地方政府也将奖补与企业缴纳的税收挂钩，但这越来越不被政策允许。

2023年年中，审计署审计长侯凯通报2022年度中央财政管理审计情况时提到，重点审计了18省本级及36个市县共54个地区的财政收支管理情况，并就共性问题延伸到其他地区后，发现55个地区违规或变相返还税收或土地出让金等225.08亿元。

比如，2022年湖南省常德市人民政府办公室发布《常德市促进建筑业高质量发展的若干政策措施》，规定“补贴相关建设单位，补贴额度为该项目建筑业企业缴纳增值税和企业所得税地方留存部分的10%”。

周高升是湖南省怀化市某县招商局副局长，他向南方周末记者透露，以前县里针对新招的重大工业项目，且税收与就业预期高，一般会在培育期给予企业三年的税收返还。

“地方上增值税留存是37.5%，比方说企业缴1000万元的税，这一年375万元我们全数退给企业，一退就至少三年。”

周高升经常听前来考察的企业讲，哪个县给的条件更优惠，一条龙服务，几乎就是“拎包入住”。“不知道是不是，反正对方就是这样讲。”县里为了完成招商任务，还是放低了要求，引进了不少亩产税收低的企业。

“这个也有弊端。”周高升发现，近十年的招商，县里出现了很多“候鸟式”的企业。这些入驻产业园的企业拿走补贴后，又将设备搬到下一个县，“打一枪换一个地方”。

杨峰在北方某市税务局任职，他向南方周末记者介绍，目前灵活用工平台正成为地方税收返还的新变种。“开始是为了让这些人能交税，但后面这事儿就变味儿了。”

实践中，“拆分收入、转换收入性质”是不少灵活用工平台常见的违法税收筹划行为。杨峰坦言，部分灵活用工平台会设立在具有个体户核定征收政策的“税收洼地”，在明知客户缺乏真实交易基础的情况下，仍为高收入人群如企业高管、主播、教师等人员进行“收入拆分”，注册多个个体户并分别享受核定征收的优惠，帮其偷逃税款。“地方政府可以获得新的税源，灵活用工平台从地方政府获得一定比例的返税，高收入人群也可以少缴税，实现了三者‘共赢’。”

“税收上的‘一企一策’，破坏了税制的公平。中小企业享受不到，大公司享受起来太容易，严重破坏了国家统一大市场的逻辑。”杨峰说。

驻点招商是各地招商普遍采用的一种方式。韩栋向南方周末记者介绍，2019年底，市里成立投资促进中心，分别在北京、上海、深圳和苏州成立四大分中心。招商专员是各县区抽调的2-3名公务员，任期两年。

每周一，韩栋会召开招商工作总结会，招商专员要汇报拜访企业数量、拜访商协会数量、签订框架协议个数、签订正式合同个数、合同投资金额、项目实际到位资金。对考核成绩，实行一月一通报。

为获取招商信息，韩栋会频繁参加各种产业峰会论坛或行业展会。

他总结，论坛上有三类人要重点认识：站台的政府领导、行业专家、参会企业家。“人家演讲之后，要想着跑上去加对方的微信。一方面是拓展行业知识面，另一方面就是蹭人脉，建立联系。”

在会场，韩栋会不断调整座位，比如500-1000人的会场，开始坐在会场左侧，过一个小时坐中间，最后挪坐在右侧，“你换一个位置，左右相邻的两个人就变了，半天最少能加六个人的微信。”

乘坐飞机、高铁，他也不会错过结交老板的机会。“这考验观察力，有的人打电话就说，合同签没签，几千万或者几百万的项目。这样的人，就想办法跟他唠上两句。”

韩栋说，县区里有领导路子广的、有能量的，每年还会派人到业务多的中央部委挂职锻炼，帮助对方做工作，“其实是获取一些信息，可能是政策方面，也可能是项目方面的”。

在拜访企业之前，招商专员先要用天眼查、企查查、水滴信用等软件穿透公司。“公司注册资金写了1000万元，实缴资金却是0，基本上没有很大实力。实缴和注册接近，这才是一个实在的公司。”

县里设有招商引资领导小组，组长为县委书记，副组长为县长，成员单位包括国土资源局、自然资源局、环保局等，都是局里的一把手。招商引资领导小组隔半个月会开一次招商引资会，上会通过的招商项目，一二把手就分工，做好“七通一平”。

“招商有一个关键人物，就是县区的一把手。”韩栋总结，前方的招商人员负责信息搜集，但最重要的还是项目落地。有的部门领导偏保守，项目一旦看不准，怕成了烂尾工程，就想各种办法否决，导致部门之间难以协调，只有靠上级统筹管理。“一个地方发展的快慢，就看地方的一把手。”

现实中，政府部门与税务系统甚至会出现“打架”的情况。杨峰记得，自己所在的税务局曾对辖区内的一家上市企业违规行为罚款。该企业由政府招商引进，罚款后（政府）就被夹在中间，因害怕企业退出，市政府又拿出财政资金原数返给企业，“相当于一进一出，政府还是亏的”。

杨峰告诉南方周末记者，国税地税合并以后，税务系统由国家税务总局垂管,包括人事任免，不受地方政府干扰。税务部门的首要任务是组收，地方政府则是想办法为企业返税。“大家的核心KPI不一样。招商口对企业很舔，税务口对企业又很刚。”

这导致税务部门与政府招商部门关系微妙。杨峰回忆，当地政府为了与税务部门互通信息，曾成立财税专员办，建立了联席的沟通机制，让税务部门对招商来的公司“多照应”。但税务局对此态度模糊，仅派了虚职的、快退休的领导加入财税专员办。“面子上过得去就行了，也别指望（税务局）能怎么样。因为真出了事儿，审计署查的第一个就是税务局。”

东部城市的一处产业园区。（视觉中国 / 图）

悬在招商官员头上的，是严苛的招商指标。

李东江曾是西北地区某市高新区的招商局局长，从事招商26年，经验丰富。他告诉南方周末记者，自己所在的高新区最高时要完成一年432亿元的招商指标，市领导曾在大会上提醒他，“你每天睡觉起来就欠我一个多亿”。

为完成招商指标，李东江只得把目标层层分解，将压力向下传导。他规定，自己见的老板必须得投资10亿元以上，开发区的三个副局长，必须谈5亿元以上的项目，否则就不去谈。

“一旦招商指标完不成，就会受批评，被说是影响当地经济发展。大会上点你名，脸往哪放？绩效扣一点，评优也没了。”

他告诉南方周末记者，对一个市，有GDP和招商引资两大主要考核任务，其中就包含外资到位率的考核指标。“实在到位不了，造假也要做，找香港的老板借钱过账，过段时间再打回去，利率由政府赔。”

李东江记得，节奏最快一天要见两个老板，白天谈完，晚上坐车去下一个城市，堪称“旋风式招商”。在他手机通讯录里，存有八千多个老板的电话，“一年在国内飞8万公里，飞成了国航的金卡”。

他总结出“一分钟招商原则”：面对任何一个老板，一分钟内讲话吸引不了老板的眼神，就不用再介绍了。项目谈判前，招商专员先要了解投资方的基本情况，如投资规模、生产工艺、投资效益、投资风险等，摸清对方的意图，有时还要了解老板们的个性、思想、经历，这样在谈判中才有更多话题。

“你跟人见面，不能就光背几条政策。人家企业会问，你们的电价是多少？1到10千伏多少钱？10千伏以上多少钱？”

谈判中也会遇到由于土地价格、优惠政策、基础配套而与投资商发生争论的情况，这时可以采取缓兵之计，“要么换个话题，要么去吃饭、旅游观光，缓解一下气氛，然后接着谈”。

他总结，招商就像拍卖市场一样，价高者得。“一旦抢起来，凭的是经济实力和领导的胆量。”

2008年前后，正值集成电路成为新的风口，各地纷纷创造条件，吸引国际芯片巨头在北京、上海、武汉等大城市安营扎寨。这种背景下，李东江将目光瞄向了台湾一家8英寸晶圆制造厂。

制造晶圆用电量大，高新区企业用电不到3毛钱，价格优势明显。此外，本地的气候干燥，做出来的晶硅纯度更高，是制作晶圆的理想地。“但对方提出来，借五亿元建厂。”

为了说服领导，他找来各地政府投资芯片的新闻给市领导看，不少投资都是百亿量级的。

“这事儿你要是做成了，肯定升官。”李东江这样劝领导，这是当地五十年没见过的项目。“我们才拿五亿借款，就能引进一个8英寸晶圆厂，很便宜了。”

2010年，市委书记出席了8英寸晶圆项目开工奠基仪式。据当地测算，项目建成后，预计可实现产值30亿元以上，年利税超过1.5亿元。

不久后，市领导被调走升职。新任市领导接手后，项目却被叫停，“他认为风险太大了”。

“招商要有实力做后盾。”李东江记得，高新区曾与南京市某区结为友好开发区，双方互派招商局长挂职锻炼，南京方面派来了2名招商局长，二人曾让福特汽车项目成功落户南京，“但来我们这里两年都招不到项目”。

他总结，一方面，与招商局长不熟悉高新区的政策有关。但另一方面，南方的政策工具箱比较多，财政情况更好，有实力支持项目落地。“我们税收留存部分的12.5%返给企业，但南方直接就是零地价，房子也帮你盖好。”

招商成功意味着政绩，政绩出色的官员往往能快速升迁。

原财政部财政科学研究所所长贾康告诉南方周末记者，地方政府招商积极性由来已久，与学界广泛讨论的地方竞争、“地方政治锦标赛”有关。

“关键的少数人，希望自己在位子上出政绩。辖区内的经济社会发展、繁荣程度、景气水平跟企业的入驻与活力有直接关系，所以（地方）很关注辖区内产业集群的形成和发展。”

有一年，国内某大型民营企业投资150亿元在高新区成立了一家电解铝制造公司，并以2万元/亩的价格买入5000亩地。不久后，作为该招商项目的主导者，李东江由高新区招商局局长升任高新区管委会主任助理，高配副县级，兼招商局长。

招商谈判是博弈的过程。

李东江曾经招过一家国内的乳业巨头，对方提出的入驻条件只有一个：高新区零地价供地。双方谈了三个月，围绕这个问题争论很久，谈判陷入僵局。

“你们为什么就不能零地价？”对方很不高兴，“竞争对手在隔壁区就是零地价，人家给了一百多亩地。”

李东江则向该企业保证：没人干扰你经营，而且还会服务好你。“你要去隔壁区，那里总共没几个企业，有些方面天天找你。”他称这样“咋呼”（威胁）对方。

最终，对方妥协了，以6万元/亩的价格购买了土地，并投资6亿元建设厂房。一位企业负责人后来向他承认，“服务好了，我们不在乎那6万块钱。”

李东江认为自己确实“服务”得好。起初，这家企业建厂时，因消防手续不全，消防部门把厂区的配电箱锁了，企业就派人砸开，强行施工，险些酿成冲突。李东江很快找到高新区的领导和消防部门协调，“很快就把这件事抹了”。

一旦招商企业落户，要办理各种证件，“吃拿卡要”现象就开始出现。为了招商，李东江还与城建局局长在公开场合吵了一架。“我前面哄人家，把商招进来。他后面就卡人家，要人家钱，不给办事。”

“想招好商，得看后头。”李东江回忆，高新区曾招募了七家风电上市公司投资，其中一家上市公司光土地手续就办了8个月，没办完，企业就被气跑了。

一次，风电行业协会召开业内会议，他与企业家们同坐一桌，一一递了名片，吃罢饭后，众人散去，发现自己的名片还留在桌上，让他很是尴尬。“砸一次锅，我们五年内一个风电项目也没招来。只要一家受累，行业内传得特别快。”

李东江想了个办法，在招商局下面成立招商服务中心。让招商局不愿出差的老同志代替企业去办手续，从工商营业执照、税务登记，到银行开户等，一套下来，三天就办完了。“那你各个局咋卡？卡一次行，不能次次卡我。”

招商服务中心运行了十多年后，就变为高新区管委会的正式编制，改称企业服务局。“跟招商局平级，你管不着它，又完了。你就需要协调了。”

“真正的大企业注重的是营商环境，你只要别扰他就行了。”李东江说，招商最忌讳的就是“敞开门招商，关上门打狗”。

李东江有时会“逼着”老板们出去一起招商，他称之为“以商招商”。

“这个月有时间吗？跟我们跑一跑行业内的老板。”李东江经常这样暗示老板们，一定要再帮自己招些企业，一般对方也会答应，顺便还会请客吃饭，“我帮你，你也得帮我”。

“一个大企业来了以后，一定要‘吃干挖尽’。进来一个，就让他长大，让他的兄弟哥们长大。这样挖一个等于跑200趟，比10盒名片还管用。”

《公平竞争审查条例》要求取消地方的税收优惠及财政奖励、补贴。(视觉中国 / 图)

以后招商不让税收返还、没有财政补贴了，怎么办？

南方周末记者统计，目前山东、江苏、安徽、上海、广西等省份已经有地区开始探索建立招商公司等新的招商引资模式。

南方周末记者以客户身份咨询了广西一位国有招商公司的工作人员，对方表示，5月开始，当地已经取消了税收返还政策。招商公司只负责招商信息搜集，具体项目落地仍由政府牵头，“我们觉得合适的，就可以往上（政府）报”。

“现在纯政府官员招商已经很难了。”李东江说，除了政绩，招商专员个人获益并不多。政府序列里很多人不愿意做（招商），因为大部分要自己贴钱。

招商专员经常会与企业接触，在见董事长之前，要通过中间人帮忙引荐，免不了送礼，以表诚意，“你老是空口白牙说，帮一次行，不能次次帮你”。

按照李东江的经验，只有企业有投资意愿时，对方才会请客。“前面都是请人家，都到县级（干部）了，出去请客可不得几千。”

“除非自己招来项目去干工程，但是有风险，你就成了反腐的对象。”他说，中央八项规定后，高新区政府财政预算里就没有了专门的招商补助，“没有一个领导愿意列这种钱”。

2016年，李东江告别工作了26年的高新区，离开招商一线。“我为啥出来，没法做了，至少赔了一二十万。”

韩栋也有类似困惑，招商专员出差补贴是定额的，每日100元的饮食补贴，加上80元的交通补贴，为了请客随礼，只能从补贴中省。但对于正常交往这往往不够。“随手礼没法解决，你说弄个茶叶，一百多的还拿不出手。”

《公平竞争审查条例》出台后，会发生什么？韩栋说，地方政府肯定不会再贸然出台税收返还政策，“但就像卖产品不让优惠了，谁都有点别扭。”可依然有变通之法，他举例，招商公司还可以拿资金平衡这种政策给到企业，相当于政府花钱埋单。

近两年，多地政府外派的招商驻点也开始萎缩。韩栋所在的北京招商中心，由原来每个县区派驻2-3人，变为1人，外派编制大幅收窄。“光靠政府的人满世界跑去，也不现实。现在政府还会招商引资，但是触角、频率就会很低。”

实际上，政府外派招商人员两年一换，原有的工作分工被打乱，跟进的项目可能会随着人员离职而自然消失，带走之前建立的“朋友圈”。此外，招商专员来自各县区不同部门，工作经历大多与招商引资无关，“招商工作亟待向专业化、精准化转变。”韩栋说。

“走招商公司的路子是可行的，但不能代替体制内的招商队伍。招商是一个系统工程，有了前端的信息采集还不行，还要由地方政府安商。”

当下，一方面，税收返还正逐渐成为过去式；另一方面，一些地方政府也在追缴财政奖补资金。

1月底，上市公司博迁新材(605376.SH)一则关于退回政府补助的公告引发市场关注：公司被要求退回2023年3月、2023年6月收到的两笔合计2400万元的奖励资金，理由是“不符合相关政策，需规范财政支出行为”。

博迁新材当时预计，这将减少2023年度净利润2040万元。最终，这家公司2023年亏损超3200万元。

不只博迁新材。截至2024年9月6日，南方周末记者整理上交所、深交所公开发布的信息显示，从2022年开始，已有92家上市公司被要求退回政府财政补助。其中浙江、广东、江苏、北京四地被追缴的上市公司最多，合计50家，占比约54%。

未来招商怎么办，招商局长们还在观望，唯一确定的是悬在头顶的招商指标还在。

（应受访者要求，文中韩栋、周高升、杨峰、李东江为化名。）