【致敬】罗豪才先生的求学之路、为人之本与济世之志

中国行政法学的开拓者、奠基人，平衡论的开创者，软法研究的倡导者罗豪才先生于今晨8:55分离世。罗老师安息，罗老师千古！

静于书斋 观至天下

来源：本文摘编于马荣真：《罗豪才：静于书斋 观至天下》，《北京青年报》2014年1月16日，第C05版：人物在线。张向永、周强：《罗豪才：豪情赤子铸法魂》，《中华儿女》2015年7月3日。

“生逢盛世，又能为国家的民主法治建设、为侨界尽绵薄之力，我荣幸之至。”

—罗豪才

他是满怀爱国情怀的海外归侨，也是坚守讲坛几十年的燕园“教书匠”。

他曾是决然维护法律尊严的最高人民法院大法官，也曾是享誉政坛的国家高层领导者。

他是新中国行政法学的开创者、行政立法的直接参与者和行政法律实施的践行者。

他的一生充满传奇色彩，他人生的每一个角色，都与国家和民族的命运前途紧紧相连。

静于书斋，观至天下。他在北大成长，也从未离开北大。

求学之路：狮岛归侨 未名学子

罗豪才，祖籍福建安溪。他的祖父是中国早期华侨，19岁时与乡亲结伴，远走异国他乡。先到缅甸，后迁移到新加坡。彼时的狮城正遭受英国殖民主义者的统治，当地人民备受欺压。1934年3月,罗豪才就出生在新加坡。

在日军占领新加坡的三年多时间里，罗豪才失去了读书的机会。在当自行车修车学徒期间，他接触了许多进步人士。日本投降后，他上过农会举办的夜校。后来家庭经济情况好转，跳级考了中学。由于看不惯英国殖民主义者的残暴统治，罗豪才经常阅读一些进步书籍并加入了进步组织，积极投身反对英国殖民统治的斗争。1951年4月14日，他不幸被新加坡殖民当局逮捕，后监禁一年零三个月，那时他只有17岁。

1952年7月，罗豪才由于“出生证”丢失而被无理地驱逐。但是他“很愿意到中国来学习”。在那个夏天，他和同样被驱逐的一些同学和朋友乘船回国，两千吨级的轮船摇摇晃晃，在海上漂了整整十天，途经海口最终停靠汕头码头。

他从广州知用中学考入了江苏无锡一中，如水江南，文化丰盈，底蕴深厚。1956年，罗豪才从无锡一中考入北京大学法律系。自那以后的五十余载光阴，罗豪才都与未名湖畔的这座园子相伴相依。北大之于他，是校，更是家。助教、讲师、教授、系副主任、副校长、最高人民法院副院长、致公党中央主席、全国政协副主席，一路走来，罗豪才始终保持着学者的姿态和“教书匠”的职业习惯。

据罗豪才回忆，他本科第一年的课程非常有意思，学法理学、法的历史，也学逻辑学。胖胖的逻辑老师站在讲台上抱着肚子，讲到形式逻辑的时候举例子，“天下雨，地一定会湿，但是并不能反过来说，地湿天一定下雨”，生动形象。但是从第二年开始，反右斗争和整风运动大张旗鼓地开展，课程内容开始更多地讲“反右派”、“阶级斗争”的内容，教学内容贫乏枯燥。好在北大的学习环境比较宽松，课堂纪律不那么严格。罗豪才经常跑去“乱听课”，从阶梯教室的后门进去，坐下就听、做笔记，要是觉得没意思，也随时可以走，“老师也不管你，最多看你一眼”。他还经常“乱看书”，东看西看，“杂书”居多，文艺类也不少，那时候读了不少翻译小说，政治书反而看得很少，哲学、文学也有涉猎，兼收并蓄。

为人之本：蔼然长者 奖掖后学

罗豪才不仅学识渊博，虚怀若谷，在行政法学界享有盛誉，更是一位蔼然长者，善于提携和奖掖后辈，备受敬仰和爱戴。

“作为一名北大的教师，蔡元培先生所讲的‘学术’和‘人格’的双重魅力，在罗老师身上有着完美的结合。”王锡锌这样评价自己的导师。

自1960年留校做助教开始，罗豪才从未离开过北大的讲台。他先后辅导、开设并讲授的课程包括西方法学流派、西方宪政制度、行政法与行政诉讼法、比较行政法、软法理论等，授课对象涵盖了本科生、硕士生、博士生及博士后。1981年，罗豪才主讲“资本主义国家宪法与政治制度”，在那个特殊的年代，高校法学院系鲜有介绍西方制度的法律课程。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授当时还是一名本科生，在他的印象里，罗豪才开设的讲述外国宪法的讲座生动而有特色，尤其是罗豪才与他人合著的《西方资本主义国家宪法与政治制度》，作为教学参考书，内容翔实，极为难得。

1984年，罗豪才获得赴美国哥伦比亚大学进修的机会，他的联系导师便是美国行政法的奠基人盖尔霍恩。一年的时间，罗豪才走访了美国、加拿大二十多个法学院，并带回了大量法学资料，这些资料大大充实了当时北大法律系图书资料室，成为学生们学习的好资料。20世纪80年代中期，随着国务院机构改革的逐步推进，国家依法办事、依法行政的理念不断增强，相关的行政法学研究亟须跟进。我国行政法学研究起步较晚，并且远远落后于行政法实践。罗豪才便着眼于探索建立具有中国特色的行政法学理论。作为中国法学会行政法研究会会长、国务院学位委员会法学学科评议组成员，罗豪才极力倡导在法律院系开设行政法课程，力争在一些院校增设行政法硕士点。他主编的《行政法学》《行政法论》《中国司法审查制度》等著作影响很大。

包万超师从罗豪才，先后攻读了硕士和博士学位。作为在罗老师身边时间最长的学生，他对罗老师格外敬佩，评价其拥有“大学问，大胸怀，大眼界”。在包万超读研的时候，罗豪才已经是全国政协副主席以及最高人民法院副院长，但是他几乎从未因公事繁忙而缺课，甚至极少调整上课时间。即使是在政协开会期间，他也会尽快安排好会议事宜，准时赶回北大讲课。在包万超的记忆里，他读书的七年时间，罗老师每一周的授课几乎从未间断。

在教学方法上，罗豪才很早就采用了启发式教学，注重引导学生提问、课堂讨论，让学生自己观点。“罗老师对待学术上的争论十分宽容，他支持交流、沟通和争辩。”他的学生沈岿回忆说。罗老师善于抓住一些根本性的问题，边讲边讨论，启发学生深入思考，在充分争辩的基础上掌握知识。罗豪才有哲学的基础，在讨论行政法的相关问题时，他非常善于用一种系统性的思维方式来引导学生，对零碎的部门法律的现象和知识进行系统的观察。在课堂上，罗老师一定会拿纸笔随时记录下同学们讨论时的观点，及时总结教学经验和成果,他主编的很多著作都是博士生课堂讨论成果的汇集。在出版论文集的时候，他会把支持和反对的观点都放在一起，以供大家反思。

作为导师，他并不以自己既有的知识结构限制学生的选择。包万超的博士论文是“行政法与公共选择”，公共选择理论是一种新的政治经济学理论，已经超越了传统法学的疆界，视角新颖。罗老师和包万超一起阅读了大量关于公共选择的英文著作并进行深入讨论，并对包万超15万字的博士论文逐字阅读，提出修改建议。

罗豪才拥有开放的知识结构、前沿的学术视野、对学术包容的心态，并且与时俱进，总是走在学术的最前沿引导学生。不仅如此，他的严谨和细致也深深地影响了他的学生。包万超1994年到北大读研的第一篇学业论文是关于行政程序法的，手稿写了一万四千字，上交一周以后，手稿返还给包万超。他以为罗老师很忙没有时间看，但是翻开以后他吓了一跳，罗老师不但在文后详细写了三项修改建议，而且用铅笔圈出了文中七个标点符号和错别字。

“一米八六的大个子，一辆二八的自行车，刹车不灵，双脚一踩地，车就停住了。”王锡锌在北大攻读硕士和博士学位，在回忆起自己导师的时候，他笑着讲起这些细节。当时，罗豪才已经是北京大学的副校长，同学们在燕园见到骑自行车的罗老师，都会倍感亲切。一直到90年代末，罗豪才出任全国政协副主席，他还一直骑着那辆刹车不灵的“二八”自行车，穿行于燕园的大路小巷。

罗豪才指导年轻人丝毫没有派系之别、师门之见，只要是向他请教的学生，他都悉心指导，视如己出。多年来，罗豪才指导了几十名硕士和博士研究生，他们现在已经成长为中国行政法的理论研究和法律实践领域的中坚力量，他们有的服务于我国法治建设最前线，比如国务院法制办、最高人民法院、最高人民检察院、司法部等实务部门，有的留在高校及研究机构任教，继续从事法学研究。

治学之新：“软法”亦法 柔性治理

罗豪才参与开创了新中国的行政法学学科，提出了作为行政法、公法基础理论的“平衡论”，创造性地引入“软法”来回应中国转型社会和公共治理的需求，对中国的司法审查理论有所研究，并对人权的理论问题持续关注。

罗豪才在中国行政法基础理论方面的研究，做出了“他人无可替代”的贡献。他用整体性的、系统性的方法观察行政法领域的零散现象，起到了引领作用。

作为新中国行政法学的开创者之一，20世纪90年代初期，罗豪才率先提出了现代行政法的平衡理论，这可以说是迄今为止行政法学界在行政法基础理论学说方面提出的最为重要的理论之一。

罗豪才认为，在现代社会中，行政权力与公民权力既互相对立又互相依赖。行政法在调节这些关系时应统筹兼顾:既要从维护公共利益出发，赋予行政机关必要的权力，并保障其行使，又要防止行政权力行使不当而给公民的合法权益造成侵害。因而要重视公民参与行政管理和实现权利救济，并加强对行政权力的制约和监督，通过相互连接的各种机制最终使双方权力义务关系实现总体平衡。平衡论的提出，激发了行政法学者对行政法理论基础的广泛探讨，引发了行政法学界迄今为止最为激烈的一次学术争鸣。因观点独树一帜，又契合中国实际，该理论一经提出，立即引起了法学界的广泛重视。

2005年12月8日，北京大学法学院“软法研究中心”正式成立。耄耋之年的罗豪才以北大法学院教授身份出任中心名誉主任。作为全国第一个专门研究软法的学术机构，在罗豪才的带领下，软法中心作了大量工作，软法主题开始成为我国法学研究的一个热点。

罗豪才认为，对照确立公共治理模式所需要的混合法结构而言，需要对传统的法概念作修正为:是由国家制定或者认可的、体现公共意志的、依靠他律或者自律机制实施的权利义务规范体系。

“软法实际上就推翻这个定义，当然不是全部推翻，有一部分还是可以用的。当时软法出来以后，社科院法学所有一位同事见到我就开玩笑说我们搞颠覆，把法的概念都颠覆了。我解释说，不是颠覆，而是对法的概念进行补充、修正，不这样做没办法扩展，新的思路难以拓展。我们的主张既不同于自然法学派的观点，也不同于实证法学派的观点。我们提倡研究软法，倡导一种硬法软法混合治理的整体的法学理念，这在法的认识上是一种突破，在治理模式上也可以说是一种创新。”

软法是一种“柔性治理”的概念，具有治理主体多元、治理依据灵活、治理方式多样化等典型特征。在全国政协、民主党派和最高法院工作的经历，使得罗豪才对中国法治实践有着深刻的个人体会。基于此，他认为在中国的法治进程中，“软法”在公共治理中的作用不容小觑。他组织了一批博士生来研究“软法”现象并带动了学界在这个方向上的探索。

据北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授介绍，中心下设的“软法研究中心”实际上是由罗豪才牵头，他常常同博士生、老师们探讨学术问题，非常耐心地听取每一个人的发言。在软法研究过程中，罗豪才广泛走访全国各地法学研究机构，分别在人大法学院、清华法学院等法学院校介绍软法研究成果，听取意见。

2007年5月，罗豪才当选为中国人权研究会会长。他认为，中国的人权建设坚持依法推进、全面推进、务实推进的原则，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的权利和利益问题，以民生为重、以民生为先、以民生为本已成为中国人权建设的特色。中国的人权事业融入中国特色社会主义建设五位一体总布局之中，应与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设同步前进。

济世之志：庶民告官 有法可依

从蜚声中外的高等学府，到中国司法的最高殿堂，罗豪才是我国行政立法的直接参与者，也是行政法律实施的践行者，是新中国行政法学的开创者，更是中国行政法治建设的先行者。可以说，他见证了中国行政法治的发展历程。

罗豪才对法学的研究没有局限在纯理论的范畴，在他担任全国人大常委会法工委行政立法研究组副组长，及之后任北京市人大常委会委员、全国政协常委、副主席期间，他直接参与了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等多部法律的立法准备和试拟稿的起草工作，为建立和完善我国行政法律体系做出了卓有成效的贡献。

1986年，《民法通则》颁布以后，行政立法被提上议事日程。全国人大法律委员会顾问陶希晋召集北京部分法学界人士座谈行政立法问题。在陶老的建议和推动下，1986年10月4日在北京人民大会堂成立了由行政法学者和实务部门专家组成的行政立法研究组，陶希晋、龚祥瑞、张尚、王名扬等应邀担任研究组的顾问。当时的中国政法大学副校长江平担任组长，北大的罗豪才和法大的应松年两位教授任副组长，组员包括全国人大常委会法工委的肖峋等十多人。

行政立法的过程并非一帆风顺。“最初的想法是想搞出一部类似民法通则一样的行政法大纲，但后来发现很难。于是提出借鉴民事立法先有民事诉讼法，后有民法通则的经验，先搞出一个行政诉讼法来，以此来促进行政实体法的出台。在行政诉讼法的起草过程中，我作为行政立法研究组的副组长，与小组其他同志一起还参与了多部行政法律的立法调查、考察、讨论试拟稿等活动。”罗豪才说。

1989年4月4日，备受瞩目的行政诉讼法在七届全国人大二次会议上通过，自1990年10月1日起施行。它改变了中国历史上缺乏“民告官”的传统，为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新的机制。随着行政诉讼法的颁布和实施，《国家赔偿法》、《行政复议法》及其实施条例、最高人民法院的相关司法解释等行政纠纷化解制度得以逐渐发展和完善，行政纠纷化解基本实现了有法可依。

罗豪才不仅是行政立法的直接参与者，更是一名行政法律实施的践行者。行政审判工作与我国民主法治的进程紧密相连，在封建意识根深蒂固的中国，行政审判工作发展如此之快，是很大的进步。这类被老百姓称为“民告官”案件的大量增加，说明越来越多普通百姓的法律意识在增强。当自身的合法权益受到侵害时，他们能够拿起法律武器寻求保护，到法院“讨个说法”。

1995年6月，罗豪才出任最高人民法院副院长，分管行政审判工作。他的目标是要推动行政诉讼法的落实。在担任大法官的六年里，罗豪才见证了人民法院每年受理一审行政案件数量的逐步增加。但是中国“官贵民贱”的传统思想已经流传了几千年，想要扭转绝非一朝一夕之事。《行政诉讼法》实施之后，罗豪才确实感受到了来自现实不小的阻力和压力。

法官是法律的应用者。1989年9月至1990年7月，北大和最高人民法院法官教育培训中心合作，举办了高级法官培训班“行政法专业班”。主任是当时最高院副院长祝铭山，罗豪才任副主任。这期培训班有60人，都是来自全国各地中级法院副院长以上职级的法官。此后1991年至1997年，又一连举办了三期。这些法官后来都成为了行政审判、政府法制工作的中坚力量。

罗豪才是一个学者，一生以学术为业。但他又不只在书斋中做研究，而是积极投身于中国社会伟大变革进程。作为致公党中央主席和全国政协副主席，他为我国的多党合作制度做出了卓越贡献。他带领下的致公党积极参政议政，为国家决策提出了许多卓有成效的建议，在华人华侨政策和区域经济发展方面，致公党都发挥了重要作用。

如今，罗豪才虽年逾古稀，却依然战斗在行政法学理论研究的前沿。他深信真正有价值的理论必须与实践相结合，进而从更深的层次上着眼于对中国行政法治之路的理论探索。正如他的多位学生说的那样，“罗老师从未离开学界，他对学术的关注和热情从未衰减”。

赤子之心： 饱含深情 难解“侨”缘

《孟子》云：“大人者，不失其赤子之心者也。”出生于新加坡的罗豪才，一生难解是“侨”缘。

青年时代的罗豪才目睹了日本军国主义者侵略狮岛和英国殖民主义者欺压百姓的暴行，亦饱尝了失学和当学徒工的痛苦与艰辛。回国后，无论是在中学还是在大学，他总是积极领导华侨学生组织。在北大读书的第二年，他成为校学生会和团委华侨工作部负责人，第三年又成为北京市侨联委员，默默地为沟通华侨和国内学生做了许多工作，还协助学校办起“华侨食堂”，落实国家“适当照顾”的政策。1986年，已经是北大教授、副校长的罗豪才，在侨界同仁的推举下，当选为北京市侨联主席。两年之后，他又当选为中国侨联副主席。1991年12月，他当选为致公党中央副主席。1997年12月，在中国致公党第十一次全国代表大会上当选为致公党中央委员会主席。

作为法律专家，他在《归侨侨眷权益保护法》的制定过程中，提出了许多有参考价值的意见和建议;作为全国政协委员、致公党中央领导人，他以个人名义或组织党派同志提出了关于贯彻落实《归侨侨眷权益保护法》、解决华侨农林场存在的困难、侨乡精神文明建设以及改善侨商投资环境等问题的提案和建议。

罗豪才十分关心海外留学人员生活，积极创造条件吸引他们归国创业、为祖国服务。他组织中央调研组走访国家科技部、人事部、教育部等单位，并对北京、上海、苏州、南京、大连等地的“创业园”进行考察调研。1999年全国政协大会发言《筑巢引凤，精心培育，促进留学人员创业园的健康发展》引起了李瑞环主席的高度重视，并专门作了“数额不大，意义重大，应支持”的批示，科技部和教育部也都作了高度评价。留学人员问题成为致公党参政议政的重点领域和课题，鉴于在这一问题上的贡献和影响力，全国创业园年会特意聘请致公党中央作为其特邀会员。

为促进海峡两岸经贸交流和人员往来，推进祖国和平统一大业。2004年罗豪才率全国政协常委视察团赴闽考察，并专门就加快海峡西岸经济发展、扩大两岸经济合作与交流，向十届全国政协常委会第六次会议提交视察报告。2006年两会期间，支持“海峡西岸”经济发展的字样出现在《政府工作报告》和“十一五”规划纲要中。2007年，海峡西岸经济区建设写入党的十七大报告中。2009年《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》正式发布，海西建设稳步推进。

多年从事侨务工作的罗豪才，在多次出访、接待过程中，注意到随着一代华侨人的老去，新一代海外华人不断成长。但海外年轻人更多成为“白香蕉”，虽然是华人的外表，但是跟国内联系越来越少，对中华文化不了解、没感情，与“根”的联系少了。罗豪才敏锐地意识到这一问题将成为致公党和我国海外华侨华人工作的一个新的挑战和重大课题。罗豪才提出要关注侨务资源的可持续发展问题，指出要更多关注华侨华人在所在国的生存和发展，尤其是要加强新华侨华人和华裔新生代的工作。一方面鼓励海外侨胞积极融入所在国主流社会，另一方面要大力开展华文教育，努力弘扬中华优秀文化，使关心侨团事务、关注祖国发展的优良传统代代相传，争取侨心支持，涵养侨力资源。

2006年1月12日，泰国华侨崇圣大学授予罗豪才名誉博士学位，这既是对其在学术领域卓越成就的表彰，更是对其在华人华侨工作及推动中外友好交往方面做出贡献的高度肯定。

罗豪才懂英文，能讲一些闽南话、广州话，待人真诚随和，与海外华侨的沟通交流十分轻松，并与许多侨团组织和侨界人士建立了广泛而亲密的联系。他认为，广交海外朋友，既是个人的事，也是国家的事。沟通他们与祖国的关系并为之提供力所能及的帮助，这是他所希望的。正是如此，罗豪才深得侨界朋友的支持和信任。

从蜚声中外的高等学府，到中国司法的最高殿堂，从饱含深情的海外赤子，到身居高位的国家领导人，罗豪才不仅是一位学术成绩斐然的法学大方之家，更是备受学生敬重和爱戴的蔼然师长，大气随和，心底坦荡。他谦抑的处事方式和孜孜不倦的学术追求，春风化雨，影响着一代又一代的晚辈。桃李不言，下自成蹊。

2013年8月，年近八旬的罗豪才获得北京大学最高奖“蔡元培奖”。“蔡元培奖”每五年评选一次，为表彰长期从事教育事业并在创建世界一流大学中做出突出业绩和具有良好职业道德的教师和教育工作者而设立，被视为北大教授的终身成就奖。

“莫道桑榆晚，为霞尚满天”。如今，满头银发的罗豪才依然活跃在各类学术会议和社会活动场合，著书立说，笔耕不辍，在民主法治建设的大道上继续他的“寻梦”之旅。在他的人生规划上，要做的事还有很多很多。

今年是中国人民抗日战争胜利70周年，是世界反法西斯战争胜利70周年，也是联合国成立70周年。各国举行了不同形式的纪念活动。就在不久前的9月3日，我国举行了盛大的阅兵仪式，铭记历史，缅怀先烈，警醒后人，开创未来。中国人民抗日战争和世界反法西斯战争，是正义和邪恶、光明和黑暗、进步和反动的大决战，也是人权与反人权的大决战。回顾这段历史，总结经验教训，对于维护世界和平、推动人权进步、促进共同发展具有重要意义。

　　以史为鉴，维护和平和人类尊严

　　今年是中国人民抗日战争胜利70周年，是世界反法西斯战争胜利70周年。法西斯是对全人类的威胁。发生在二十世纪三四十年代的中国人民抗日战争和世界反法西斯战争，是世界爱好和平正义的国家和人民同凶残的法西斯进行的一场殊死搏斗。中国人民抗击日本军国主义的野蛮侵略长达14年之久。在抗日战争中，中国人民伤亡3500万人以上，作出了巨大牺牲。中国人民一向热爱世界和平，中国抗战不仅是为中国而战，也是为世界而战。中国开辟了世界上第一个反法西斯战场，也是持续时间最长的东方反法西斯主战场，加快了法西斯失败的步伐。中国人民抗日战争是世界反法西斯战争的重要组成部分，为维护世界和平和战后国际秩序的重建作出了重要贡献。中国人民抗日战争和世界反法西斯战争的胜利，是正义的胜利、和平的胜利、人民的胜利，是近代以来中国反抗外来侵略中第一次取得完全胜利的战争，对中华民族的前途命运和世界和平的伟大事业，产生了极其深远的影响。

　　今年也是联合国成立70周年。战后，为了制止侵略行为、维护世界和平及安全，世界各国爱好和平的国家和人民聚集在一起，共同成立了联合国这一国际组织。1945年，中国同美国、苏联、英国一道发起了旧金山制宪会议，成立了联合国，确立了以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系。作为创始会员国，中国是第一个在联合国宪章上签字的国家。董必武作为中国共产党的唯一代表，郑重地在文件上签字。联合国的成立，是战后国际新秩序确立的开始，在维护国际和平与稳定，促成国际合作，实现经济、社会、文化的全面发展，促进和保护人权等方面发挥了无可代替的作用。

　　战争给世界各国人民造成了极大的苦难，血的教训使各国人民和政府深刻认识到维护基本人权的极端重要性。《联合国宪章》在序言中申明了基本人权、人格尊严与价值，把“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”确立为根本宗旨。联合国将和平、发展、人权三项宗旨置于同等重要的地位，尊重人权是持久安全和长期可持续发展不可或缺的基础，三者相辅相成，互相促进，构成了维护世界秩序的三个支柱。

　　1948年颁布的《世界人权宣言》是联合国的基本法之一。中国代表张彭春作为联合国人权委员会副主席，直接参与了《世界人权宣言》的起草。张彭春建议将儒家的“仁者爱人”思想放在宣言之中。他把“仁”翻译成conscience(良心)一词，为各国代表认可，从而写入了宣言第一条：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。他们赋有理性和良心，并应以兄弟关系的精神相对待”。《世界人权宣言》是国际人权领域中发布最早、影响最为广泛的国际法律文书，也是人类迄今为止最全面、最系统介绍人权理念的文献。《宣言》内核和条款被很多国家的宪法引用并被许多国际人权条约提及，与其后的《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会、文化权利国际公约》合称为“国际人权宪章”，构成战后国际新秩序的重要组成部分。人权已经成为当今世界各国普遍承认的价值体系，是衡量人类社会发展水平的重要参数，是人类进步和文明的标志。

　　依法治国，切实尊重和保障人权

　　虽然历史上没有发展出人权这一概念，但中国自古以来就有着丰富的民本思想，围绕“民”这一概念形成了自己的学术理论体系，产生了大量思想成果，这其中就包含了众多现代人权理念的构成因子和重要内容，蕴含着人权的合理内核。人权概念自近代传入中国之后，迅速获得了人民的认同。中国人民对人权的探索和追求贯穿了近现代史，在某种意义上可以说，中国人民反抗外来入侵、争取民族独立和民族自强的过程就是一部追求人权、拥抱人权的历史。

　　人权与法治密不可分。人权的实现归根结底要靠法治来保障，而人权的全面实现也是法治追求的最终目标。自清末以来，无论是满清政府颁布的《钦定宪法大纲》，还是辛亥革命后制定的《临时约法》，亦或是北洋政府、国民党政府历年制定的所谓“宪法”，人权都是其中的议题。当然，由于当时复杂的社会、历史条件等因素的限制，这些权利并没有得到真正落实。中国共产党领导下的革命政权同样高度重视人权立法和人权保障。在《苏维埃共和国宪法大纲》《陕甘宁边区施政纲领》《陕甘宁边区宪法原则》等宪法性文件和纲要中都浓墨重彩规定了革命根据地人民享有的基本权利。1949年中华人民共和国成立后，人民成为国家的主人，享有广泛的自由和权利。1954年新中国第一部《宪法》对公民的基本权利和义务专章做出规定，这是社会主义新中国以根本大法形式对公民享有的基本人权的一个全面确认。1982年《宪法》是我们国家在新的历史时期全面前进的基本共识和最高保障，在人权方面总体上恢复了1954年宪法关于基本权利的规定，有些方面还有所完善。2004年“国家尊重和保障人权”写入宪法文本成为中国人权保障的里程碑事件，直接明确了“人权”概念的法律属性，使尊重和保障人权上升为人民和国家的意志，推动了人权全面保障，人权日益成为主流话语。2007年人权写入党章，尊重和保障人权被全面确立为治国理政的基本原则。2011年中国特色社会主义法律体系的形成，更是宣告了我国人权保障立法制度建设的阶段性胜利：以宪法为统帅，形成了相对比较完善的法律、法规、规章等人权保障的配套体系。中国人民在追求人权、保障人权的道路上一步步稳健、坚定前行。2014年10月，中国共产党召开第十八届四中全会，通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也为我国人权发展提供了重要制度保障。

　　多年来，我国践行《世界人权宣言》的有关内容，遵守国际人权法的相关规定，不断提升各项人权保障水平，人权事业取得了巨大成就。以人为本的执政理念更加深入，人权保障的社会主义法律体系已经形成，对外交流不断扩大，对话合作日益增多，人权事业有计划、持续稳健地全面推进。

　　立足发展，协调推进各项人权

　　我国一向认为，生存权和发展权是首要人权，没有生存权、发展权，其他一切人权均无从谈起。这既是对中华民族以往惨痛历史教训的总结，也是对长期以来中国发展阶段和发展环境的清醒认识，也体现了对人权发展规律的客观认知。

　　人权与发展密不可分，偏离人权保障方向的发展很可能误入歧途，而离开发展支持的人权保障则如同无源之水。联合国《发展权利宣言》明确指出，人是发展的主体，发展权利是一项不可剥夺的人权。每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有的人权和基本自由都能获得充分实现。各国都应采取必要措施实现发展权利，确保所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等，对保护和促进公民政治、经济、社会和文化权利予同等重视和考虑。同时各国对创造有利于实现发展权的国际条件也负有责任。尊重历史、以史为鉴是发展进步的基础，也是推动国际人权事业发展的基石。各国应尊重国际法原则，促进基于主权平等、相互依赖、互利合作基础上的国际经济政治新秩序，在确保发展和消除发展障碍方面相互合作，遵守和实现人权。

　　当前，中国坚持“发展是解决我国所有问题的关键”这一重大战略判断，坚持把发展权摆在突出位置，优先发展民生相关权利，保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。中国传统思想和文化中，极为重视民生保障。中国政府历来注重百姓生活和民生建设。习近平主席指出，在推动科学发展的过程中，要始终坚持以民生为先、民生为重、民生为本。近期来自法学重镇西南政法大学的一项调查也显示，虽然中国大众对人权的观念明显增强，但不同主体之间的人权观念差异性较大，大众的人权主张和要求更多倾向于经济和社会权利。

　　在突出民生先导、优先解决人民群众切身权利和利益的同时，中国的人权建设也更加注重坚持全面推进的原则。我国从立法、行政和司法各个环节完善尊重和保障人权的法律法规和实施机制，制定发布了两期《国家人权行动计划》。将各项人权作为相互依存、不可分割的有机整体，促进经济、社会、文化权利与公民权利、政治权利的协调发展，促进个人人权与集体人权的协调发展。既尊重人权的普遍性原则，又坚持从中国的基本国情和新的实际出发。在民生优先的基础上，大力推动经济、政治、文化、社会、生态环境等各项人权全面、协调、可持续发展。

　　多年来，立足于传统文化和人权保障实践，中国已经走出了一条以民生为先导，在推进社会主义建设事业中全面实现人权保障的中国特色人权发展道路，形成了中国特色人权理念和人权话语体系。

　　北京人权论坛是中国人权研究会于2008年创办的。自创办以来，论坛从无到有，已经发展成为中国人民广交朋友、扩大多边交往的重要手段，也是世界爱好人权、爱好和平的人们相互交流的重要平台。“2015·北京人权论坛”以“和平与发展：世界反法西斯战争的胜利与人权进步”为主题。习近平主席专门发来贺信指出：“近代以来，中国人民历经苦难，深知人的价值、基本人权、人格尊严对社会发展进步的重大意义，倍加珍惜来之不易的和平发展环境，将坚定不移走和平发展道路、坚定不移推进中国人权事业和世界人权事业。”

　　中国的人权进步是世界人权发展的一部分，也为世界人权发展贡献了宝贵经验。人权的路还很长，我坚信，这条路上，朋友会越来越多，路会越走越宽广!

《中》：罗老师，非常感谢您接受我们《中国法律评论》的采访！我们的采访将侧重您的理论研究方面。中国司法审查制度和行政诉讼制度关系密切，二十年前您主编过一本叫《中国司法审查制度》的书，专门研究中国的行政诉讼制度，您能谈谈这方面的问题吗？

罗豪才：欢迎你们！《行政诉讼法》的颁布实施与中国司法审查制度的确立，是一个里程碑式的事件，标志着我国社会主义民主和法制建设进入了一个新的阶段。我们编《中国司法审查制度》这本书，就是希望在理论上有创新、在实践上有贡献，现在看来这个目的基本上达到了。

《中国司法审查制度》这本书还是很有特点的。当时，我们组织了60名法官一起来讨论，通过一年的写作完成，出版后很受欢迎，现在已经绝版了。这个工作是在最高法院支持下进行的，当时，最高法院有个高级法官培训中心，主任是祝铭山，我任副主任。那时我还不是法官，是北大教授。最高法院为了培养高级法官，办了两个班，一个民事的高级法官培训班在人民大学办，行政法的在北大这里办。北大这个班招了60名学员，大部分来自中级法院，也有个别来自高级法院，都是各地法院行政庭正副庭长以上的干部。这些 学员都具有两年以上审判经验，但是没有系统的学过行政法，对行政法不太了解。学员们先后学习了十多门必修或选修课程，听取了一系列讲座和有关实际部门负责同志的报告。师生一道按共同商定的体系，逐章讨论，分别执笔，注意总结司法审查中的理论与实践问题。又经主编和部分行政法教师和研究生反复修改，最后由主编定稿，完成了《中国司法审查制度》一书的写作。这本书的写作，由学者与司法工作者相结合，教授与学员联手，以教授为核心，边教学、边学习、边著述。这种写作方式很有创意，而且通过这种方式也培养了一批行政审判法官。

这本书里面主要解决了什么问题呢？一是尝试着以司法审查为核心来构造一个新的符合我国实际的行政法学理论体系。以司法审查为核心构造起来的行政法学体系，打破了以前行政法学教材“二段论”的写作模式和体系[1]，把行政关系和监督行政关系紧密地统一起来，并以监督主体为主导，对所涉及到的各种关系分门别类地展开论述，在体系的安排上比较简明、清晰和合乎逻辑，在理论上有创新。二是尝试着以“平衡论”作为我国行政法的理论基础。“平衡论”是我国行政法乃至公法领域原创性的基础理论。这本书虽然以司法审查为核心，但它并没有一味强调司法权对行政权的控制，没有简单地把行政法理解为“控权法”，而是从关系视角出发，关注行政权力与公民权利的平衡配置，大胆运用“平衡论”来分析研究我国行政法和行政诉讼制度，既符合我国国情和行政法制的实际情况，同时又对平衡理论做了一次实际演练。

《中》：在我国《行政诉讼法》通过之前，如果政府或官员的行为侵犯了老百姓的权利，老百姓是完全没办法提起行政诉讼吗？

罗豪才：在当时，有这种案件试点。第一个案子我记得是湖南的汨罗法院，他们正式开庭审理行政案件，其它各地零零散散的也有一些试点。这些试点多是依据民事诉讼法来审理行政案件，在程序上适用上存在一些困难，法官也普遍缺乏行政审判经验，这些因素客观上都要求有一部独立的法律来规范行政案件审判，更好维护相对人合法权益。后来我们把一批法官召集到高法班这个培训班来，也是为了培育一支行政审判队伍。

《中》：嗯，试点是从汨罗法院开始的，所以89年《行政诉讼法》最初通过的时候，基层法院就有行政法庭，然后中院和高院都有了行政法庭。目前，基层法院审判行政诉讼案件，面临的困难比较多，问题比较大。比如说，因为行政诉讼中大部分案件是告县政府的，在县级法院来审理就有可能存在地方保护，于是有些学者就说希望借这次《行政诉讼法》的修改，把审级往上提一级，您觉得实际上具备可行性吗？

罗豪才：有人说《行政诉讼法》的颁布实施，是中国法治建设的起点。二十年来，随着《行政诉讼法》的实施，建立了民告官的制度，培养了一批有理论素养、有实践经验的法官队伍，为中国法治进步做出了很大贡献。

但是中国的司法体制还是存在着很多问题，随着时间的推移逐渐暴露出来。我觉得关键是要下决心改革地方法院的人、财、物的管理，这个最重要。现在基层法院的人、财、物都是政府在管理的，如果你告他，可能有困难。所以行政案件最好不要放在基层法院，至少要交由中级法院来审理。一开始立法的时候，只是想把这个制度赶紧建起来，也没有想到那么多。我觉得现在经过了20多年，随着形势的发展，确实需要在原有的基础上进一步完善。

《中》：还有观点认为，如果行政诉讼不提级管辖，就采用异地或是集中管辖，即指定一个城市负责某一片行政区域的案件审理；还有的希望建立跨地区的行政法院。您怎么看待这些提议？

罗豪才：目前的制度确实还是需要进一步完善，这是肯定的，但是怎么改，改到什么程度，这个是要讨论的。用什么来代替，大家可以有各种建议。其中，一种意见是提高审级，在人财物管理上也更容易摆脱地方干预；一种意见是重新划分审判管辖区域，打破原先按行政区域来划分法院管辖的做法，淡化法院的行政色彩，甚至建议跨区、县设置行政法院；还有的意见是采用混合式的做法。这些建议可以讨论，也可以先试点，然后比较哪一种方案更合适，应该在充分讨论和听取意见的基础上，最后由全国人民代表大会来决定。

《中》：以上我们讨论的是司法审查和行政诉讼法的相关问题，接下来想向您请教一下行政法的平衡理论。作为中国行政法平衡理论的创始人，请您谈谈平衡理论的提出过程。

罗豪才：行政法平衡理论也是在实践过程中总结、讨论形成的。当时对行政法基础理论有许多不同看法，我归结为两大观点：一是“控权论”，二是“管理论”。我们过去的制度片面强调管理，是“管理论”的，重点是管老百姓。“控权论”主要来源于西方，在资本主义上升时期，他们强调控制国王，控制封建王权，主张right要高于power，要控制power。“管理论”很明显是不民主的，是行政权至上的，肯定要改，但是要实行西方的“控权论”，在中国也很难，我们整个体制不可能，没有这种传统，没有这种文化，你不可能整个照搬过来，司法制度本身解决不了这些问题，所以实际上也是行不通的。而且即使在西方，这种“控权论”也在发生变化。于是我们想最好还是能够跟中国国情结合起来，而且中国文化一直都有重协调、求平衡、促和谐的传统，从这个角度来考虑，可能更好一些。行政法律关系中一方是行政主体，另一方是行政相对方，这两方是一对矛盾。如果你讲“管理论”，那么你是支持一方，反对另一方，如果你讲“控权论”，也是支持一方，反对一方。在现行的体制下，这两者之间的关系不能绝对化，要兼顾，要考虑两方面的利益和情况。在处理这对矛盾中，法院应该是公正的、中立的，只偏向一方不行，要兼顾两方面，所以我们当时认为用“平衡论”这个概念可能更好一点。我们既不能完全延续传统，也不能照搬西方，而是要通过分析，吸取各方的长处，兼顾各方的利益，这从执行上来讲也是讲得通的。

但是怎么兼顾？如何平衡？有什么手段？有什么办法？关键就是机制，“平衡论”的重要内涵应该就是设计出一些机制，以实现动态平衡。实现平衡的机制，一个是激励，另一个是制约，后来再加上一个协商，实际上是有三个。这三个机制中，最早想到的两个机制是激励和制约，就像开车的油门和刹车。激励就是加油，让它跑，但是老跑也不行，刹不住啊，还得要有制约、约束的地方。对两方都要激励，都要制约，但是重点不一样。对公权，首先要制约它，制约是重点，而且要多重制约，既要有外部制约，也要加强内部公权力之间的相互制衡。但是光制约也不行，行政部门没有积极性，同样会导致社会运转不灵。所以你还得鼓励它，要有所作为，正确行使自己的权力。对公民方面重点是激励，但是也有制约。公权力和公民个人这两者的力量很不平衡，一个非常强势，一个弱势，对弱势方一定要激励，多给一些有利的条件。《行政诉讼法》就体现了这一点，民事案件谁告谁都可以，因为是平等的，行政案件的话，只有民可以告官，官不能告民，没有告的权利，所以，首先在这方面要给公民足够的权利。当然，公民权利也有边界，公民也不能乱告，诉讼也得遵守一定的程序。后来随着理论的发展，我们认识到双方虽然有对立，但是也可能有合作，我们主张行政主体和相对一方要多沟通、多合作，因此又有了协商机制。所以这是三种机制：激励、制约和协商。

我们对平衡理论的认识也是逐步展开的，也参考了别人的提法，但发现国内外都没有完整的理论观点。在西方早期，普通法系中“控权论”是很突出的，如英美；大陆法系国家“管理论”是很突出的，如法国的传统是政府权力很大，但是后来发现他们两家都有调整，有相互吸收、相互融合的趋势，这一点对我们也有启发，即不能完全偏向一方。对于平衡理论，当时在国内也有人不理解，说这是老好人哲学，有人开玩笑说，罗豪才是老好人，他的这些观点也是老好人。其实“平衡论”是有重点的，并不是简单的、片面的中庸之道，并不是一味地、无原则地协调。平衡不能违反法律，不能违反合法性、合理性两大原则，实际上，没有原则也无法实现平衡。

《中》：您觉得这次《行政诉讼法》修改应该怎么突显您的“平衡论”的这样一种思想？89年修改的时候，您应该是还没有这样的一种思想吧，只是想先建立一种制度？

罗豪才：“平衡论”是慢慢发展来的，是发展中的理论，是理论界一大成果。“平衡论”的形成不是一个人的功劳，而是一个团队，围绕“平衡论”已经形成了我国行政法、公法学界的一个学派。结合这次修改来讲，我觉得，现在行政诉讼最大的问题是立案难，主要原因来自行政机关，但也有法院自身原因；还有一难是结案难，拖很长时间；再有一个执行难。立案了，但是不开庭，开了以后也不结案，结案了又执行不了，一系列的问题。当然，情况比过去好多了，但是问题仍有不少。这“三难”对公民权利这方不利，还是偏向于公权力。所以这次《行政诉讼法》的修改，从实际来讲，就是要解决这“三难”，及时调整，更好实现权力与权利的平衡。

袁方：您分析这三难背后最根本的原因是什么？

罗豪才：我觉得中国行政诉讼难的最根本原因：一个是观念；一个是制度。我们的观念，自改革开放以来，民主意识是在增强，但是还远远不够，主要表现在两个方面：一是行政主体不习惯和老百姓一起平等做事，不习惯民主工作方式；二是公民也不习惯和政府官员一起共事。相对来说，整个社会的民主意识还不够，民主气氛不够浓，民主习惯还没有完全养成，都需要加强。

《中》：您能更深入地谈一下制度方面的不完善具体体现在哪些方面吗？是不是因为我们的司法缺少独立性，所以这个问题没有解决呢？

罗豪才：我们的宪法设计，最高权力机关是全国人民代表大会，人大下面的行政和司法是相互独立的，可以分开，并且是平起平坐的。人民法院依法独立行使审判权，审判不受各方面的干扰，甚至不受人大的干扰，先审判，然后人大才能监督，在这个过程中行政不能干扰，党委不能干扰。总体上，从宪法的角度来讲是可以独立的，而且应该独立，但实际由于体制机制上没有理顺，法院很难完全独立，要依赖于行政机关。所以对法官来讲，主要的是受到的制约比较多，难以完全承担起独立审判的责任。总之，还是制度的问题。这次党的十八届三中全会涉及到一些司法体制改革方面的内容，这个需要好好地进一步来研究。

《中》：罗老师，您觉得现在《行政诉讼法》修改的时机是已经成熟了吗？据说《行政诉讼法》修订提案在所有法律修改提案中排名比较靠后，但现在它的修改却被迅速地提上日程，您认为是什么原因呢？

罗豪才：具体过程我并不是很清楚，我想这个问题主要还是因为这方面矛盾比较多，大家比较关注，实际上就是实践需要，为了解决社会矛盾。

《中》：我们知道您现在研究的主要课题之一是软法，我们想请您介绍一下软法的研究情况。

罗豪才：西方过去国际法上讲软法的概念讲得比较多，在国内公法领域讲的很少。当时我们在研究这个问题的时候，搜索到的国内大概有8篇文章，但其中有6篇是介绍，还有2篇是提出疑问的，质疑软法到底存在不存在，没有人正面研究软法。

为什么要研究软法？这个和我在政协和党派工作经历有关。因为在政协、在党派工作，经常有人提这样一个问题，是不是要制定政协法、政党法？我也一直在考虑这个问题，如果制定一部政协法、政党法，怎么制定？它的法律关系是什么？我查了一些资料，国外有政党法的国家不多，他们搞政党法的目的是很清楚的，就是用法律限制某个或者某类政党掌权，就是要防止什么、反对什么。比如德国政党法，它就是不让法西斯上台。那么，我们国内存在这个问题吗？后来在统战部，我提出了自己的看法，我认为中国的国情与西方是不太一样的，不存在要禁止或反对的对象。我们的政党制度是中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，中国共产党和民主党派不存在执政党和反对党的关系，所以要制定一部法律，也不能套用西方的做法。当时这个观点还是比较独特的，得到了统战部一些同志和党派同志的赞同。我是这样想的，如果是讲政协的运作过程，党派的运作过程，执政党已经制定了相应的规范性文件，政协有政协的章程，党派有党派的章程，基本上都有章可循。当下的主要任务应是完善宪法确立的多党合作和政治协商制度，并加以落实。

我还讲了一个观点，就是执政党的党内法规、政协的章程、党派的章程等都是更多依靠自律、互律机制，而不是借助来自于国家强制力的他律。国家的公权力进不来，国家行政部门不能来干预、来发号施令，不属于其职权范围。这里就产生了一个新想法，如果我们把这些章程纳入法的范畴来理解，那么它是符合法的要素的，不过它不是国家公权力制定或执行，而是依靠自律、互律，社会力量来保证实施的，这就属于软法的范围，软法的概念从这里就引申出来了。全国人大有很多成文或不成文的内部规定，政协的行为规范有的是以文件形式，有些是以惯例形式体现出来，像政协与人大每年基本上同一时期召开会议、政协委员列席人大会议的做法等，这些都属于软法研究的范围。

什么叫软法、什么叫硬法？软法硬法是两类相对应的规范。如果是国家制定或者认可的，并由国家强制力来保证实施的，那么这些规范就叫硬法；如果是由国家制定或认可但不是由国家强制力保证实施的，或者是由民间团体、社会组织制定的，这些规范统称为软法。以这个为界限，把软法和硬法区分开了。

《中》：我们以前学“法”的概念的时候，教科书上说，法是由国家制定的并由国家强制力保证实施的；现在是要重新界定或者说扩展法的外延吗？表明还有一种不借助国家强制力，但会对公民或组织产生实际影响的法吗？

罗豪才：因为过去在法学教材中，我们看到的法的概念都是一样的，都是苏联外长维辛斯基的观点，苏联的观点最早是大陆法系德国人的观点，法就是国家制定或认可的，是国家意志的体现，由国家强制力保证实施的规范。当时我上法律系第一年，这个概念是背得滚瓜烂熟。软法实际上就推翻这个定义，当然不是全部推翻，有一部分还是可以用的。当时我们软法出来以后，社科院法学所有一位同事见到我就开玩笑说，“你们搞颠覆啊”，我说“颠覆什么？”他说“你们把法的概念都颠覆了”，我说，“不是颠覆，而是对法的概念进行补充、修正，不这样做没办法扩展，新的思路起不来。”我们的主张既不同于自然法学派的观点，也不同于实证法学派的观点。我们提倡研究软法，倡导一种硬法软法混合治理的整体的法学理念，这在法的认识上是一种突破，在治理模式上也可以说是一种创新。

《中》：现在软法和硬法的概念是否已经得到我国学界广泛的认可？

罗豪才：现在公开反对的好像没有。当初我们提出软法时，有不同的声音，有人发表不赞成的文章，说软法是跛脚的鸭子长不大，对软法持疑义，这是正常的，促使我们考虑一些问题，还是有帮助的。学术上有不同的声音是正常的，学术需要争鸣，只有这样才能进步、才能发展。现在在高校法理学的教材里，有的学者引入了软法的概念。有些高校还成立了软法研究中心。

7、8年前，为了探讨软法与软法之治，请教学界同仁，我带队，我们团队走访了十几家法学院校，包括了人民大学、清华大学、厦门大学、福州大学、中山大学、兰州大学、安徽大学等，跟一些教授专家多次进行深入座谈，在访谈中，我们吸收到了很多好的意见，受益匪浅。也有的开玩笑说，你是为政协和党派作辩护，所以讲软法。我说，研究软法的确是从政协和党派工作引起的，但是，它是不是客观存在？如果它是客观存在的，那么我们应该大胆地认识它、研究它。执政党的规范性文件、政协的章程、党派的章程、社会组织民间组织的章程和社团的章程等，这类规范很多，也很复杂，我们不能视而不见。有些人认为，研究法律的学者不应研究这类现象，这应该是政治学、社会学、公共管理专业的研究范围，和法律没关系。但是，它是不是一种规则？是不是一种规范？这种规范在社会上是不是存在？和人们的行为是不是很密切关联？国家是不是认可和支持？这些问题的回答应该是肯定的，我们应当从传统的法的概念中解放出来，软法也是法，所以我们研究软法并不是离开法学的范畴。

《中》：罗老师，国家机关制定的大量规范性文件也属于软法范围吗？对它们的制定过程也要有一些监管，有些部门规范性文件的制定过程并不规范。

罗豪才：大量规范性文件一般不运用国家强制力保证实施，属于软法范畴，我们应该把它纳入法的范畴来理解、来对待。作为软法，同样要注意民主立法、科学立法，这对保障国家法制统一、维护法律尊严是必要的。现在我们国家许多政府部门规范性文件的制定并不严密，有的是靠几个脑袋拍出来的，确实存在着规范的冲突问题，因此怎样建立和健全规范的审查机制，对完善我们的法律制度还是很重要的。

前不久《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等相继发布。依据相关文件规定，执政党对党内法规和规范性文件做了首次集中清理。第一阶段工作完成后，1978年以来的党内法规和规范性文件中，有300件被废止和宣布失效，共占总数的39%，467件继续有效，其中42件将作出修改。2013年10月开始，清理工作进入第二阶段。这一系列软法性质文件的出台及随后的相应措施，对于完善党内法规和规范性文件的制定、实施等起到了积极作用，完善了党的制度建设，对于政府部门和社会组织、人民团体等加强法治机制建设同样具有重要意义。

《中》：如果说软法亦法，那是不是就把这些文件的地位提高了呢？

罗豪才：我想不是提高的问题，应该是认可问题，理解问题，要正视这种社会范畴。我们要正确对待软法，一方面，对现实中大量存在的软法现象要予以正视，实事求是，切实加以研究，将其纳入法规范的视野，扩大法的范畴，拓展法治理念；另一方面，也要清醒地认识到，软法本身并不会使治理变得更随意、更容易，相反，从实践角度来看，对管理者来说，软法之治并不见得是更容易，而是要求更高了，可能还要更麻烦一些。规范性文件的制定过程、实施过程应该要多协商、更民主，不能一家说了算。民主是好东西，但民主也是麻烦的事，要协商好也不容易。

《中》：原来的硬法有一个比较成熟的体系，一个惯性的思维在里面了，所以提到软法的时候，包括协商，执行的各个方面可能都和原来不太一样了。

罗豪才：我们要把硬法之治和软法之治结合起来，应该说是更完善了。

袁方：罗老师，您是刚才谈到北大软法研究中心成立于2005年，用这个做标志的话，可以说您在8年前就开始用软法的概念比较有组织地来研究公域之治、柔性治理了；十八届三中全会提出要“全面推进国家治理体系和治理能力现代化”，您怎么理解这句话的意思？

罗豪才：我和我的合作伙伴宋功德在2006年合写了一篇文章“公域之治中的软法”，在《中国法学》发表，里面就谈到治理与软法的问题，这篇文章获得了中国法学会一等奖。后来这个文章收进2006年的《软法与公共治理》一书，这本书现在在市场上已经买不到了，可能要加印了。这本书的内容有很多现在看来还是有价值的，我昨天和几个博士生聊天，他们都已经毕业了，他们都研究过软法的，觉得软法应该再做一点研究再写一些文章。党的十八届三中全会提出“全面推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题非常重要，这是党和国家高瞻远瞩、审时度势作出的重大决定，对今后国家和社会发展具有重大意义。当年我们关注过的公共治理问题还是很有价值、很有意义的，跟当下提出的国家治理之间是什么关系，值得我们进一步研究。

软法和柔性治理研究，这几年还是很有收获的。我们北大的软法研究中心是2005年成立的，每年都要搞软法研讨会，现在在国际上也有一定影响力，处于理论研究前沿。今年还要搞一次国际研讨会，聚焦“国家治理与软法”这个主题。

《中》：您怎么看待软法在社会治理中起到的作用？

软法同社会治理是紧密连接在一起的。社会治理应该是硬性治理与柔性治理相结合的。一个社会如果只是靠硬治理，靠警察，那么这个国家就会变成警察国家。所以，我们提倡研究软法，是要研究柔性治理，或者是硬性与柔性相结合的混合治理方式，这在某种意义上，也还是有一定针对性的。因为我们一些政府部门、管理部门行为偏好简单化，喜欢动用警察、无节制动用公权力，特别是在拆迁中。这种思维逻辑，在我们一些领导干部当中，并不少见。我们考察过一些柔性治理试点，比如福建泉州、江苏南京，在社会治理中采用软硬结合的方式，效果很好。柔性治理有其优势，面对社会矛盾和社会问题，要讲道理，多协商，多做工作，争取对方能配合实施，事情圆满解决，既不动用国家公权力，减少执法成本，又能有效缓解对立冲突，防止矛盾激化。如果不成功，则可采用其他的方式，软硬兼施，保证法律的实施和治理效果的实现。所以这种柔性治理、协商治理对我们国家的社会治理还是很有意义的。有的人讲，软法如果人家不听、执行不下去怎么办，我说我们的主张是软硬兼施啊，并不是一味的软。

《中》： 中央提出，建设法治中国，必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治社会建设与法治政府建设是不同的，如何理解法治社会的建设？

罗豪才：讲法治社会，重点是讲社会组织、社会治理的法治化，如果说讲法治政府的话，主要就是讲政府机构、政府工作的法治化。从软法角度来看，法治社会的治理规范基本上都属于软法，法治政府和法治国家的治理规范是属于硬法还是软法则要具体分析。在建设法治中国的过程中，法治社会这一领域的建设要大力的加强。我们在社会法治化方面相对比较弱，老百姓的观念有待于大大提高。建设法治中国，不能单单是法律机构、国家机构法治化了、提高了，但是社会却脱节，社会法治也要跟上，这往往都是一个整体，不能说只重视一方面，而忽略了另一方面，还是要共同建设，一起推进，这样更科学一点。

《中》：您也是中国人权研究会的会长，最后，我们就来谈一下您对人权问题的研究吧。

罗豪才：人权问题最近凤凰卫视吴小莉女士采访过我，在《问答神州》这个栏目播出，反响还不错，网上点击率比较高。但是普及性、宣传性的东西多一些，谈的不够深刻。我一直主张人权问题要多讲，讲得多了就不敏感了，接受采访的目的也是为了宣传我国人权保障的措施、成就。

应该说我们对人权的认识是经历了一个过程的，我自己对人权的认识也是逐步提高的。在上世纪70年代末，我和另外两个学者合写了一篇文章，登在《红旗》杂志上，认为人权是资产阶级的。这个看法是有一些片面的，人权最早是在资产阶级反对封建专制过程中提出来的，但并不是资产阶级专有的。多年来，人权概念和人权理论一直在发展，尤其是二战之后，《联合国宪章》把发展、安全与人权确立为联合国的三大原则，而随着《世界人权宣言》等人权文件的出台，人权这一概念越来越被全世界人民普遍认可，成为人类共同的理想和目标。我们国家对人权的保障这些年发展很快，对人权的认识也有了很大的进步。中国人权研究会组团出访过程中，国外对中国人权状况的评价还是很高的，普遍觉得中国的人权保障进步很大。

有些人讲到人权，总要把人权与主权对立起来，这可能是不全面的。从哲学角度来看，人权与主权是一对矛盾，对立只是一个方面，并不是全部。我觉得，西方国家讲人权是从一个角度来讲的，即他们总是从个人权利与国家权力两者之间的矛盾、从个人权利对抗国家权力的角度来讲，所以讲人权就一定要反对国家权力，这与他们的历史文化传统有关。也有的西方国家在人权问题上采用双重标准，在国际社会上引发矛盾。但是，我认为，个人权利和公共权力它是一对矛盾，这对矛盾你可以从不同角度看。二者之间的对立、对抗有没有呢？有！个别地方甚至还很尖锐，个人和公权力之间闹得很凶，有些还出现人员伤亡。但有没有可能它们两者之间是可以合作的？其实多数地方还是处理得比较好的，多数地方还是稳定的，是协调合作的。我认为，在当前的环境背景下，更多地应强调个人权利与公权力的互动合作，这样才可以扩大公共利益，实现共赢。我们讲人权，强调保护个人权利，既要靠个人的努力又要靠公共权力的保护，不能把它们完全对立起来。这就是不同的角度。我和宋功德教授合作写过一篇文章叫“人权法的失衡与平衡”，发表在2011年的《中国社会科学》杂志，就是从和谐的人权保障关系与平衡的人权法的角度，对人权法治建设进行了深入思考和分析。

我们研究人权还有一个观点，认为中国的人权是和民生连在一起的，研究人权首先要研究民生。保障人权要求以人为本，那么老百姓最需要、最关注的是什么？是民生！所以我觉得应该从这个入手。要研究老百姓怎么生活的更好，实际上也就是关注生存权、发展权，要以民生为先、以民生为重、以民生为本。当然，我不是说不讲政治权利，政治权利也很重要，人权应该是完整的，涵盖了政治、经济、文化、社会和生态等各个方面。选举权等政治权利也是重要的人权，也应该得到平等的保护。总之，人权具有很丰富的内涵，可以从不同角度来研究，我们人权研究会在这方面也会继续推动。

《中》：您觉得我国人权事业的进步具体表现在哪些方面？

罗豪才：我当选为人权研究会会长的时候，当时就有记者问我，你准备怎么当好会长？我说，人权研究会的任务是很艰巨的，首先要做的是人权方面的教育。因为我们国家过去是不太重视人权的，现在从上到下，到我自己，都需要进行人权的教育。对人的权利需要一个不断深化的了解，小到家庭成员之间也需要相互尊重，处处都有人权，这是一个认识、教育的问题。我们国家这几年很重视人权教育问题，已经成立了三个国家人权教育培训基地，南开大学，广州大学和中国政法大学。今年根据计划可能还要再建立三到五家，这不仅仅说给它挂一个牌，主要还是国家给予支持，开展多种形式的人权教育。这些基地开展的不错，比如南开大学在每年《人权蓝皮书》的编写中都做了很多工作；广州大学的人权研究基地专门对公检法等国家机关工作人员展开人权普及与教育活动，针对性很强；中国政法大学也利用本校优势，在人权宣传、教育、普及方面做了很多工作。在人权教育方面，要做的工作还有很多，我觉得我们还要多补课、普遍的补课，以改善我们的人际关系、促进社会和谐、实现公平正义。

关于人权进步的表现，第二点应该是人权立法方面。这几年围绕人权立法，我们做了很多工作，包括人权入宪、人权写入党章、刑事诉讼法及相关规范的修改，以及党的十八届三中全会要求废除劳动教养制度的决定等，进步很明显。“国家尊重和保障人权”已经写入宪法和主要法律，成为治国理政的基本原则。保障各项人权的法律制度不断完善，中国人权保障实现了法制化。近年来，我国在民生领域立法方面取得的成果尤为突出，据统计，近十年来，中国制定和修改的涉及社会劳动、社会保障以及公共安全领域的民生立法26部，占这一时期全部制定和修改法律的21.3%。这些都是在中央的领导下，多个部门多个方面协同努力、大家一起做的，我们人权研究会也努力参与，贡献了自己的力量。

人权进步的第三点表现就是人权方面的学术研究。应该讲成绩还是很突出的，每年出版人权学术专著和发表文章的数量越来越多，领域不断扩展，研究逐步深入。我们人权研究会每年都组织召开全国人权研究机构工作经验交流会。自从我担任中国人权研究会会长以来，东西南北中，走了不少地方。[2]这些高等院校和科研院所大多成立了专门的人权研究机构，并且依托自身传统、专业、地域优势和特点，在人权研究方面形成了自身特色，人权研究蓬勃展开。应该说，全国人权研究机构发展的很快，几年前参加我们经验交流会的机构还只有三十几家，去年已经达到六十多家了，分布范围很广。我们中国人权研究会也充分发挥在全国人权研究中的指导、引领和交流平台作用，不断完善机制，推动理论联系实际，积极服务实践、服务社会。目前我们正在筹备建立人权课题招投标制度，鼓励和推动人权学术研究。

第四点就是我们积极开展对外交流。过去人权对外的交往比较少，现在多了，中国正在积极参与国际人权事业，肩负起一个大国的责任。2013年，中国高票当选联合国人权理事会理事国，这既表明了国际社会对中国人权保障进步的肯定，也表达了对中国在国际人权舞台上发挥更大作用的一种期待。我们人权研究会作为在联合国经社理事会享有特别咨商地位的非政府组织，也拥有广泛参与联合国活动的相应权利。自2008年起，中国人权研究会已连续参与主办六届“北京人权论坛”，广邀国内外专家学者参会，目前论坛已经成为包括发展中国家和发达国家在内的国际人权对话与交流的重要国际平台，成为国际人权多边交流的一个品牌。

《中》：您刚才谈了我国人权的进步，还有哪些不足，需要提高的，您能谈一下吗？我觉得有些特别典型的个案，舆论影响力特别大，如果我们能抓住机会，做一些试探性的处理，这对国外就是很好的回答，因为国外就是喜欢看个案。

罗豪才：在国外走访当中，经常会被问到某个个案问题，主要涉及到两类，一类是死刑问题，还有一类是维权问题。在日本的时候，我演讲完了协商民主、“平衡论”，讲完就有人问了死刑问题，到法国也是这样。我回答他们说，根据我们国家的国情和民意，现在废除死刑并不太现实，事实上现在有些国家，如美国、日本也都还保留了死刑制度。但中国死刑案件整体数量是在减少，整个趋势是下降的，每个死刑判决也都是经过严格的司法程序作出。中国国家大，案子多，就是在法院工作也不可能关注很多具体的案子问题。即使是自己分管的，也不可能每个案子都很清楚。典型性案件应当关注，但更多的还应是研究普遍性的趋势问题。我还是倾向于讨论一般意义上的人权观念、人权的政策、人权的制度法律等问题，这样更便于交流，相互学习借鉴。

西方受其历史哲学传统的影响，注重某一项具体人权的精细化分析和精致构造，所以很关注个案问题，而东方哲学是一种整体哲学，更关注整体性和一般性。我们进行人权研究，当然要关注个案，尤其是典型案例，但是在关注个案问题的同时应更关注整体问题的研究，要在典型个案基础上，更多进行类型分析和宏观把握，找出其一般性、规律性的东西。从现实状况来看，西方的人权发展和人权理论研究经历了较长时间，积累了一些经验，值得我们关注和研究借鉴。但还是要更加注重自己的经验总结、理论创新、制度构建，进一步推动人权保障事业发展。

习近平主席说过，在人权问题上没有最好，只有更好。中国从制度建设，到观念转变，要做的工作还有很多。中国是一个发展中的大国，人口多，区域差异大，资源有限，环境和生态保护压力大，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，实现更高水平的人权保障，任务依然十分繁重。国家各项事业发展中关系人民群众切身利益的问题还较多，还需要继续付出艰苦努力加以解决。中国人权研究会也会一如既往地在人权保障的道路上坚定走下去，加强研究，增强在国际人权领域中的话语权和主动性，增强人权自觉和人权自信，积极推动民间外交，共促人权大业。