林双林：中国“一带一路”建设新策略展望

“一带一路”指的是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。“一带一路”倡议是中国政府在2013年提出的，最初旨在参与古代丝绸之路沿线国家的基础设施建设，同各国加强经贸合作。“一带一路”官方网站显示，中国已与152个国家签署“一带一路”合作备忘录，遍及五大洲，除希腊和新西兰外，其余大都是发展中国家。包括朝鲜和印度在内的12个有外交关系的发展中国家尚未签署“一带一路”合作文件。中国政府强调 “五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通，要构建人类命运共同体。

发展中国家往往储蓄不足，外资可满足其投资需求。外资分为外援、贷款和直接投资。外援包括赠与、低息贷款等，是对弱国的帮助；贷款可使债权国获得利息收入；直接投资可获得利润。战后长时间里，发展中国家认为贷款比外国直接投资好，因为借来的钱可以用在重要项目上，可使自己的企业多赚钱，也可避免直接投资者的干涉。现在，各国都更重视吸引外国直接投资（FDI）。但是吸引FDI需要有基础设施，而外国投资者因其启动资金大、回报期长、风险大，一般不愿意投资于基础设施。

中国经济发展迅速，储蓄率位居世界前列。据世界银行数据，中国总储蓄占GDP的比重，1982年为32%，2008年为52%，2022年为46%；而美国2021年为18%，欧盟2022年为25%，低收入国家2021年为15%，中等收入国家2022年为34%。 凭借雄厚的储蓄，中国政府积极向 “一带一路”沿线国家提供贷款，参与其基础设施建设。

目前，不少“一带一路”沿线国家欠下中国巨额债务，我国对内投资增长也放缓。因此，中国必须调整策略。首先，坚持经济原则，使各方利益最大化；第二，缩小政府和国有银行对外贷款，重组债务，避免危机；第三，重视民营企业对外直接投资；第四，扩大从债务国的进口，增强其还债能力。

中国向“一带一路”沿线国家提供的贷款

美国威廉和玛丽学院的数据（AidData）显示，从2000到2021年，中国官方机构向发展中国家提供贷款和援助（Loans and Grants）1.34万亿美元,覆盖165个中、低收入国家，涉及20,985个项目。

中国持续向“一带一路”沿线国家提供援助。据国务院新闻办公室2021年1月国际发展合作白皮书，2013至2018年，中国对外援助金额为2,702亿元，包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款。其中，提供无偿援助1,278亿元，占对外援助总额的47.30%；无息贷款113亿元，占4.18%；优惠贷款1,311亿元，占48.52%。在2017年“一带一路”高峰论坛上，中国政府宣布未来3年内中国提供640亿元援助。

中国贷款主要用于基础设施建设。例如，2023年完成的雅万高铁，15%的资金来自印尼的合作企业，10%来自参与建设的中国国有企业，其余75%的资金来自中国国家开发银行的贷款。这笔款贷给合资公司，不是印尼政府的债务。

目前，“一带一路”沿线国家存在巨大的还债压力。中国使发展中国家落入“债务陷阱”“中国实行‘债务外交’”的说法不绝于耳；但也有国际学者认为中国落入“债权人陷阱”，贷出去的款收不回来。

据约翰·霍普斯金中国非洲研究 (CARI)，中国从2000到2019年免除了非洲国家至少34亿美元的无息贷款。中国政府于2022年8月宣布，免除非洲17国截至2021年底对华到期无息贷款债务23笔。一些学者和国际机构呼吁中国免除更多的债务。

中国对“一带一路”沿线国家的直接投资和对外包工

对外直接投资是对外贸易的延伸，理论基础也是比较优势，可以使资本输入和输出国都受益。中国对外直接投资增加很快，2002年为27亿美元，2021年达1,788.2亿美元；2021年末存量为27,851.5亿美元。我国2021年接受外商直接投资1,734.8亿美元，少于我国对外直接投资。

我国对外直接投资最多的地区是亚洲，2021年为1,281.02亿美元，其中，中国香港1,011.91亿美元，占亚洲投资的79%，占我国对外直接投资总额的56.6%；第二是拉美，为261.59亿美元，其中英属维尔京群岛（税制简单，无外汇管制）为139.71亿美元，开曼群岛（无所得税、财产税或资本利得税）为107.54亿美元，共247.25亿美元，占拉美投资的95%，占我国对外直接投资总额的13.8%。第三是欧洲，为108.75亿美元。第四是北美，为65.81亿美元，其中美国55.84亿美元；非洲为49.87亿美元；大洋洲为21.16亿美元。

据国务院2023年白皮书，2013到2022年，我国对“一带一路”沿线国家的直接投资超过2,400亿美元。与对“一带一路”沿线国家的贷款以及我国对外直接投资总额相比，对这些国家直接投资显然不多。

中国对外承包工程的合同金额逐年增加。官方数据显示，2010年合同金额为1,343.67亿美元；2021年为2,584.94亿美元。据国务院2023年白皮书，2013到2022年，中国在“一带一路”沿线国家承包工程新签合同额2万亿美元，完成营业额累计1.3万亿美元。

中国政府向债务国政府提供基础设施项目贷款，放款后将项目发包给中国工程队，使用部分自己的劳动力和材料，来完成工程，等于出口基础设施。这样做能提高效率，降低成本，早日完工；但不能为当地提供就业和“干中学”的机会。有人认为，这种模式是中国政府和中国企业“双赢”，政府赢得贷款利息，企业不用直接投资就能够赢得工程项目。

基于该模式，从 “一带一路”承包工程新签合同额，可以推测出中国向“一带一路”沿线国家提供的贷款规模。

“一带一路”建设新策略

目前中国经济面临新挑战。2023年民营企业投资下降，外国对华直接投资下滑严重，大量外资流出中国，以美元计算的进、出口及贸易盈余均下滑，房地产销售量和价格齐降，居民消费价格指数连续四个月同比下降，地方政府债务问题严重，青年失业率高。面对“一带一路”沿线国家的债务问题，我国必须采取新的策略。

把“一带一路”建设置于经济原则上

“一带一路”已经几乎涵盖了所有与中国建交的国家，举行过三次高峰论坛。2017年5月，29位外国元首和政府首脑等1,600余名外宾与会。2019年4月，38个外国领导人等6,000多名外宾与会。2023年10月，23位外国领导人等10,000多名外宾与会，大都来自亚非拉发展中国家。各国都是为了自身经济利益才加入“一带一路”平台的。

“一带一路”很难变成政治合作的平台。政治合作往往基于共同的价值观或共同的利益，价值观是长远的，利益往往是暂时的。许多国家体制不同，领导人不断更换，签下的协议可能被修订或撕毁；许多国家既是“一带一路”合作平台的参与者，又是其它合作平台的成员。如果把 “一带一路”政治化，提一些大口号，反而会引起一些国家不必要的紧张，损害中国的经济利益。另外，“一带一路”沿线国家民众大都收入较低，当与这些国家的合作项目出现问题时，人们通常会出于对弱者的同情，将批评的矛头指向中国。

有了这些认识，中国与各参与方就应该做好成本效益分析，把“一带一路”建设置于互利共赢的经济原则上。千万不能只“算政治账”，那样不仅会造成经济上的损失，政治上的好处也很难得到。

控制政府对外贷款，做好债务重组

基础设施建设要有需求，当地政府和人民必须有愿望和支付能力。中国在贷款时，必须考虑到基础设施的利用效率、资金的回报率以及当事国的偿债能力，避免债务危机的出现。

中国援建坦赞铁路的案例发人深省。该铁路全长1860.5公里，中国政府提供无息贷款10亿元人民币，折合4亿美元，1970年10月开工，先后派遣工程技术人员５万人次，1975年6月完工试行，1976年7月移交坦、赞两国政府。因铁路缺乏维护，设施损坏严重，加之其它铁路陆续建成，还有发达国家廉价二手车充斥坦赞市场，该铁路面临需求不足的困境，运输能力远未发挥，亏损严重。2011年1月，中国政府将贷款免除50%。

目前，不少“一带一路”沿线国家，很难偿还中国提供的贷款。一些国家，如斯里兰卡，已经发生债务危机。国外研究结果显示，2022年有偿还问题的贷款已经占中国境外贷款总数的60%。到2021年底，为避免中国的银行陷入债务危机,中国金融机构对出现债务偿还危机的22个国家提供了128笔救助性贷款，金额达2400亿美元（央行1700亿美元，其他国有银行和企业700亿美元）。还有，中国近80%的救助性贷款发生在2016到2021年之间，这些贷款缺乏透明度，利息高（IMF救助性贷款的利率一般为2%，中国的平均利率为5%），集中于“一带一路”沿线国家。

我国近年放慢对非洲贷款。2016年中国对非贷款达峰，共284笔，金额为144亿美元。2019年贷款82笔，金额32亿美元；而到2020年，贷款19笔，金额11亿美元。在2023年高峰论坛上，中国政府宣布“一带一路”建设进入“工笔画”阶段，强调“小而美”项目的落地。

一般说来，政府和国际机构的贷款都具有援助性质。中国政府和国有银行出面给发展中国家提供贷款，发展中国家会期待着享受优惠，享受援助。所以，若不打算援助，政府和国有银行应该减少参与国际商业活动。另外，一些市场经济国家，也不希望有政府背景的企业对其进行商业投资。

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本文完整版即将刊登于《北大金融评论》第19期

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本文编辑：杨静雯